Icasa предварительно заключила, что действующая система Южной Африки для допуска новых операторов телекоммуникаций на рынок неэффективна, и поэтому потенциальным операторам следует позволить подавать заявки на лицензии напрямую.
В документе для обсуждения, опубликованном в Правительственном вестнике в пятницу, регулятор отметил, что нынешний режим, согласно которому новичок обязан приобрести существующую лицензию у ее владельца, а затем получить одобрение Icasa на передачу, «не был эффективным и действенным в отношении продвижения конкуренции».
Было установлено, что спрос на новые лицензии «кажется высоким», и выдача их способствовала бы снижению того, что было названо «искусственными барьерами входа, созданными существующими лицензиатами I-ECNS на вторичном рынке». Предварительное мнение регулятора заключается в том, что преимущества новых лицензий, вероятно, перевесят связанные с ними издержки.
Речь идет о лицензиях на индивидуальные услуги электронной коммуникационной сети (I-ECNS), которые необходимы для функционирования сети национального или провинциального масштаба. Icasa выдала 470 таких лицензий, однако сообщила, что большинство из них «в значительной степени неактивны или находятся в состоянии покоя», а утвердила лишь в среднем около 11 передач права собственности или контроля в год.
Поскольку Icasa не может выдавать новые лицензии I-ECNS, владельцы неиспользованных лицензий могут устанавливать цены самостоятельно. Компания Amatole Telecommunications сообщила следствию, что пара индивидуальных лицензий — одна для эксплуатации сети, другая для продажи услуг через нее — стоит более миллиона рандов на вторичном рынке, не считая сбора за подачу заявки на передачу в Icasa в размере 84 738 рандов за лицензию. Оператор спутниковой связи Sateliot заявил, что многие держатели лицензий являются «нефункционирующими компаниями, с которыми невозможно связаться».
Icasa заявила, что не считает нужным вмешиваться непосредственно во вторичный рынок. Вместо этого она указала, что наиболее эффективным решением является прямой механизм лицензирования, «где доступ на рынок больше не зависит от действующего лицензиата». Кроме того, планируется опубликовать руководящие принципы по утверждению передачи лицензий и рассмотреть возможность введения правила «используй или потеряй», чтобы предотвратить накопление лицензий.
Заявители на новые лицензии все равно должны будут соответствовать юридическим, техническим, финансовым и требованиям к владению, установленным Законом об электронных коммуникациях, и Icasa сохранит право отказать им. Однако регулятор отметил, что «возможность неудачи не рассматривается в целом как достаточная причина для запрета выхода на рынок», а коммерческая жизнеспособность нового оператора должна в первую очередь зависеть от «заявителя и его инвесторов».
Согласно разделу 5(6) закона, Icasa может принимать заявки на новые лицензии I-ECNS только в соответствии с политическим направлением министра коммуникаций. Министр коммуникаций Solly Malatsi издал такое направление в августе 2025 года, запросив его у следствия, после чего Icasa запустила процесс в ноябре прошлого года.
Ассоциация интернет-провайдеров (Ispa) в своем представлении заявила, что Icasa запрашивала такое направление с 2016 года. Ассоциация отметила, что регулятор сообщил парламенту, что он поддерживает прямые заявки, и официально описывает процесс передачи как «необоснованное административное бремя». Компания Cell C придерживалась иной точки зрения, утверждая, что Icasa слишком узко истолковала раздел 5(6) и могла действовать на основе уже действующих политических указаний.
Icasa получила 33 представления, которые в основном разделились по предсказуемым линиям. Vodacom заявила, что не видит в текущей структуре барьер для входа, хотя и раскритиковала исполнение Icasa. MTN заявила, что международные данные свидетельствуют о том, что двух или трех инфраструктурных операторов «обычно достаточно для обеспечения эффективной конкуренции», и что «нет доказательной базы для обоснования нового окна лицензирования». MTN настаивает на том, чтобы Icasa дождалась результатов большого числа продлений лицензий, запланированных на 2028 и 2029 годы. Telkom предположила, что предельный эффект от новых лицензий будет «незначительным», в то время как Rain заявила: «Барьеры входа на рынок носят экономический, а не административный характер».
Операторы спутниковой связи и мелкие игроки отстаивали противоположную позицию. SpaceX утверждала, что система передачи имеет эффект «назначения действующих операторов в качестве первого арбитра в вопросе о том, может ли новый участник выйти на рынок», и в худшем случае «способствует поиску ренты со стороны оппортунистических лицензиатов, которым больше не нужны их лицензии». Amazon Leo, Eutelsat, Plan-S и Глобальная ассоциация спутниковых операторов также поддержали прямое лицензирование. Eutelsat пояснила, что, несмотря на наличие юрисдикции в Южной Африке, ей приходилось полагаться на модель партнерства для эксплуатации наземной инфраструктуры в стране.
Icasa подчеркнула, что данное расследование «не касается новой лицензии I-ECNS для предоставления услуг на основе спутников», поскольку режим лицензирования технологически нейтрален. Однако это работает в обе стороны: спутниковые операторы смогут подавать заявки на любые новые лицензии. SpaceX сообщила следствию о намерении получить обе индивидуальные лицензии «для предоставления национальной услуги».
Тем не менее, прямое лицензирование не устранит основное препятствие, с которым сталкивался Starlink. Раздел 9(2)(b) закона устанавливает требование минимального акционерного владения в размере 30% исторически обездоленных групп для заявок на индивидуальные лицензии, «или таких других условий или более высоких процентов, которые могут быть предписаны», и Telkom отметила, что Верховный суд постановил, что это требование распространяется и на передачу лицензий.
SpaceX и ассоциация спутниковых операторов призвали Icasa использовать формулировку «другие условия» для принятия альтернатив, таких как программы инвестиций, эквивалентные акционерному капиталу. Документ Icasa гласит лишь о том, что новые заявители останутся подпадать под «применимые обязательства по владению и расширению прав и возможностей». Поскольку приглашение к подаче заявок открыто не было, позиция Icasa в этом году заключалась в том, что спутниковые операторы должны приобрести существующую лицензию.
Icasa заявила, что ограничительный подход к новым лицензиям может быть «трудно согласованным» с ее планами по выпуску большего объема мобильного спектра в рамках дорожной карты для международных мобильных телекоммуникаций (IMT), спектра, используемого для сетей 4G и 5G. Письменные комментарии к документу для обсуждения принимаются в течение 45 рабочих дней после публикации, то есть в начале января 2027 года. После этого Icasa может провести публичные слушания, после которых у нее будет 90 рабочих дней на публикацию документа с выводами. Cell C отметила в своем представлении, что первоначальное уведомление Icasa гласило, что результат расследования позволит министру рассмотреть вопрос о выдаче дальнейшего политического направления. Согласно этому графику, приглашение к подаче заявок на новые лицензии маловероятно до второй половины 2027 года.
