Часто люди быстро определяют виновных в неудачах, но реже задумываются о причинах, по которым система продолжает приводить к тем же ошибкам. Недавнее решение о приостановке трансфертов эквивалентного участия для 69 муниципалитетов вызвало обоснованные дискуссии относительно управления муниципальными финансами, подотчетности и последствий неспособности платить кредиторам.
Муниципалитеты имеют долги на миллиарды перед Eskom, водоснабжающими компаниями и другими кредиторами, в то время как сами они должны еще больше средств домохозяйствам, предприятиям и, в некоторых случаях, другим государственным структурам. Также существует серьезная обеспокоенность по поводу того, что означает приостановка эквивалентного участия для предоставления базовых услуг.
Мы склонны характеризовать неэффективные муниципалитеты как коррумпированные, некомпетентные или недофинансированные. Хотя все эти объяснения могут быть применимы в отдельных случаях, они могут скрывать нечто более фундаментальное. Южная Африка создала систему, в которой все должны друг другу деньги, денежные потоки останавливаются, и в конечном итоге сама система начинает испытывать трудности с функционированием.
69 муниципалитетов иллюстрируют эту проблему. Им должны R217,9 млрд, тогда как они должны R97,4 млрд кредиторам, в основном Eskom и водоснабжающим компаниям. На бумаге муниципалитеты выглядят как чистые кредиторы на сумму более R120 млрд. Однако эта кажущаяся позиция мало говорит об их способности выполнять немедленные обязательства.
Из суммы в R217,9 млрд, причитающейся муниципалитетам, только 4,8% попадает в 30-дневный платежный срок, в то время как 72% старше года. Почти 90% превышает 90 дней, и в этом году уже списано R133,8 млрд как не подлежащее взысканию. Таким образом, балансовый отчет может показывать актив, но большая часть этого актива не конвертируется в наличные.
Обязательство остается реальным. Более R60 млрд из долгов муниципалитетов приходится на оптовое электро- и водоснабжение, где кредиторы не могут бесконечно нести непогашенный долг. Деньги, которые ожидают получить муниципалитеты, часто устаревшие, оспариваемые или не подлежащие взысканию, в то время как обязательства, которые они должны выполнить, являются немедленными и подлежащими принудительному исполнению. Именно поэтому эту проблему нельзя просто охарактеризовать как неспособность муниципалитетов собирать доходы.
Домохозяйства представляют собой R158 млрд, и значительная часть этого отражает социальные и экономические трудности. Но коммерческие предприятия должны еще R46 млрд, что представляет собой клиентов, которые во многих случаях могут платить, но не вынуждаются это делать. Что более важно, сами органы государства должны муниципалитетам R11,6 млрд, почти 90% из которых старше 90 дней.
Проблема заключается не только в том, что бедные домохозяйства не могут оплачивать свои счета муниципалитетов. Она также в том, что дисциплина платежей ослабла во всей системе, включая среди учреждений, которые обладают ресурсами и ответственностью за оплату.
Правило 30-дневного платежа существует не просто так. Оно призвано поддерживать движение денег через государственный сектор и предотвращать цепную реакцию неоплаченных обязательств, подрывающую финансовую стабильность государственных учреждений. Однако эта дисциплина в течение многих лет применялась непоследовательно. Поэтому приостановка финансирования эквивалентного участия решает одну точку отказа в системе, где основная проблема платежей гораздо шире.
Конечно, должны быть последствия, когда муниципалитеты не платят своим кредиторам. Финансовая дисциплина необходима, и муниципалитеты не могут позволять себе накапливать долги бесконечно, ожидая, что другие сферы правительства поглотят последствия. Но если национальные и провинциальные департаменты не соблюдают то же правило 30 дней, мы должны задаться вопросом, применяем ли мы подотчетность таким образом, чтобы укрепить систему, или просто перекладываем давление с одной части на другую.
Это особенно важно, потому что государственные финансы отличаются от частных. Когда частная компания не платит своим кредиторам, последствия в первую очередь ложатся на компанию и лиц, ответственных за ее управление. В государственных финансах последствия могут распространяться гораздо дальше, достигая людей, которые не играли никакой роли в создании финансового кризиса.
Когда люди слышат, что правительство приостановило финансирование муниципалитетов, инстинктивная реакция часто заключается в том, что наконец-то должны последовать последствия за плохое финансовое управление. Этот инстинкт понятен. Но эквивалентное участие — это не просто еще одна строка в муниципальном бюджете. Оно поддерживает предоставление базовых услуг, включая бесплатную базовую воду, электричество, санитарию и вывоз мусора для нуждающихся домохозяйств.
В этих 69 муниципалитетах 3,7 миллиона нуждающихся домохозяйств зависят от этого финансирования. Опасность заключается в том, что санкция, предназначенная для исправления институционального сбоя, в конечном итоге может ощущаться жителем, ожидающим чистой воды, электричества или вывоза мусора, а не чиновником, чьи решения способствовали сбою.
Учитывая, что Eskom и водоснабжающие компании имеют долги на сумму более R60 млрд, риск отключения электроэнергии и ограничений водоснабжения может напрямую перейти с муниципальных балансов на домохозяйства. Вопрос не в том, необходимы ли последствия, а в том, насколько внимательно мы следим за тем, куда они приходят.
Когда платежные обязательства накапливались в разных сферах правительства в течение многих лет, более строгое правоприменение в одной части системы само по себе не может восстановить систему в целом. Комиссия по финансам и фискальной политике подняла эту озабоченность именно перед правительством, указав, что правило 30-дневного платежа является системным, но нарушается другими. Обнадеживающе, сейчас наблюдается движение в сторону устранения этой асимметрии, поскольку национальные и провинциальные департаменты получили указание погасить не оспариваемый муниципальный долг, завершить договоренности о платежах и разрешить спорные счета.
Это шаг в правильном направлении, поскольку финансовая дисциплина не может быть устойчивой, если она применяется избирательно. Если от муниципалитетов ожидается, что они будут платить Eskom и водоснабжающим компаниям в течение 30 дней, то национальное и провинциальное правительство также должно платить муниципалитетам в течение 30 дней. Если для обеспечения этой дисциплины необходимы последствия, они должны быть способны применяться ко всей системе, а не концентрироваться в ее самой слабой точке.
Урок, который следует из 69 муниципалитетов, должен быть шире, чем просто вопрос о том, должны ли муниципалитеты платить своим кредиторам. Конечно, они должны. Более важный разговор заключается в том, готовы ли мы признать, что система государственных финансов взаимосвязана, и что сбой одной части в оплате другой в конечном итоге создает давление где-то еще.
Система, в которой муниципалитеты не могут собрать то, что им должны, не могут заплатить то, что должны, а затем подвергаются санкциям за неспособность платить, — это не функционирующая система. Неустойчивой также является система, когда правительство требует финансовой дисциплины от муниципалитетов, в то время как само правительство накапливает миллиарды неоплаченных муниципальных счетов.
Таким образом, задача Южной Африки заключается не просто в том, чтобы заставить муниципалитеты платить по счетам. Задача состоит в восстановлении культуры оплаты и подотчетности во всем государственном секторе, чтобы деньги могли циркулировать в системе так, как предполагалось, и учреждения могли выполнять обязательства, от которых зависят другие учреждения.