Эволюция процесса продажи пакетов акций государственных предприятий Индии: анализ данных

Правительство использует различные механизмы для снижения своего участия в государственных компаниях, начиная от продажи доли в Life Insurance Corporation of India (LIC) и заканчивая передачей Air India. Одним из последних примеров является публичное размещение акций (OFS) в LIC, которое стало самой крупной продажей доли в этой страховой компании с момента IPO в 2022 году.

Первоначально было предложено к продаже 2,5 процента акционерного капитала LIC, с возможностью увеличения объема предложения еще на 4 процента при высоком спросе инвесторов. Эта сделка не только помогает LIC приблизиться к выполнению требования Себи о минимальной общественной доле, но и, как ожидается, привлечет более 310 миллиардов рупий, приближая правительство к целевому показателю вывода капиталовложений в размере 800 миллиардов рупий к 2027 финансовому году.

OFS — это один из методов, который применяет правительство для уменьшения своей доли в государственных предприятиях; к другим значимым методам относятся вывод капиталовложений (disinvestment), стратегическая продажа и приватизация. Хотя эти понятия тесно связаны, они различаются по способу продажи, передаче контроля над управлением и оставшейся доле правительства.

Вывод капиталовложений: снижение доли правительства

Вывод капиталовложений означает продажу правительством части своей доли в государственном предприятии. Во многих случаях правительство сохраняет контроль над большинством голосов и управлением, однако вывод капиталовложений также может подготовить почву для более глубоких изменений в структуре собственности через стратегические продажи или приватизацию.

Правительства обычно проводят вывод капиталовложений для увеличения бюджетных ресурсов, расширения общественной собственности, улучшения рыночной дисциплины и высвобождения стоимости из государственных предприятий. Например, IPO LIC в 2022 году стало одним из крупнейших проектов по выводу капиталовложений в Индии, когда около 3,5 процента акционерного капитала страховой компании было продано общественности, при этом правительство сохранило подавляющее большинство и контроль над управлением.

Аналогично, правительство периодически продавало миноритарные доли в таких государственных компаниях, как Indian Oil Corporation (IOCL), Bharat Heavy Electricals Ltd (BHEL) и Coal India, посредством рыночных операций.

Публичное размещение акций (OFS): путь к выводу капиталовложений

Публичное размещение акций (OFS) само по себе не является типом вывода капиталовложений, а представляет собой механизм для его осуществления. Через OFS промоутеры, включая правительство, продают существующие акции листинговой компании непосредственно на фондовой бирже посредством упрощенного процесса торгов для институциональных и розничных инвесторов.

Маршрут OFS широко используется, поскольку он быстрее, дешевле и прозрачнее многих других методов привлечения средств. Он также позволяет правительству соответствовать нормативам Себи по минимальной общественной доле при эффективном привлечении ресурсов. Последняя продажа доли в LIC осуществляется именно через OFS, позволяя правительству продавать акции напрямую на фондовой бирже.

Правительство также использовало OFS в Coal India и National Aluminium Company (NALCO) для уменьшения своей доли более быстро и экономично, чем другие методы публичного размещения.

Стратегическая продажа: передача собственности и управления

Стратегическая продажа подразумевает передачу значительной доли в государственном предприятии стратегическому инвестору вместе с контролем над управлением. В отличие от вывода капиталовложений, когда акции продаются широкому кругу инвесторов, стратегическая продажа передает операционный контроль одному покупателю или консорциуму, который, как ожидается, привнесет капитал, технологии и управленческий опыт.

Отличительной чертой стратегической продажи является передача управленческого контроля, а не точный процент проданных акций. В 2001 году правительство продало 51 процентную долю в Bharat Aluminium Company (BALCO) компании Sterlite Industries (ныне часть Vedanta), передав управление частному покупателю. Эта сделка считается одной из первых крупных стратегических продаж в Индии.

Другой пример — Hindustan Zinc Ltd (HZL), где Sterlite Industries приобретала контролирующую долю поэтапно, начиная с 2002 года. Хотя правительство все еще сохраняет миноритарную долю, управление находится в руках частного владельца.

Приватизация: выход правительства из контроля

Приватизация представляет собой наиболее широкий вид выхода правительства. Она происходит, когда собственность и контроль над государственным предприятием переходят в частный сектор, оставляя правительству либо нулевую долю, либо лишь миноритарную долю без контроля над управлением.

Хотя многие приватизации осуществляются через стратегические продажи, не каждая стратегическая продажа приводит к полной приватизации. Продажа Air India группе Tata в 2022 году является самым ярким примером приватизации в Индии за последние годы. Правительство передало полный контроль над собственностью и управлением после десятилетий эксплуатации национальной авиакомпании.

Более ранним примером является Modern Food Industries, которая была продана Hindustan Lever Ltd (ныне Hindustan Unilever) в 2000 году. Это была первая крупная приватизация центрального государственного предприятия в Индии.

Правительство Союза завершило Продажу по предложению (OFS) акций Life Insurance Corporation of India (LIC) на прошлой неделе. Этот шаг приближает правительство к целевому показателю по приватизации на 2027 финансовый год в размере 80 000 крор рупий, одновременно помогая страховой компании выполнить нормы минимального публичного владения (MPS), установленные Securities and Exchange Board of India (Sebi).

В рамках данной OFS было продано базовое участие в размере 2,5 процента, с опционом гриншу для увеличения до 4 процентов, что составило общий объем предложения в 6,5 процента. Эта сделка демонстрирует эволюцию стратегии приватизации Индии за последние три десятилетия. С момента экономической либерализации в 1991 году подход правительства сместился от стратегической приватизации и передачи управленческого контроля к постепенному размыванию доли через фондовый рынок, что позволяет привлекать средства без передачи управления.

Какова была политика правительства до 1991 года?

До 1991 года экономическая политика Индии обеспечивала доминирующую роль государственному сектору, поскольку правительство владело и управляло предприятиями в ряде ключевых отраслей. Такой подход во многом определялся Решением промышленной политики 1956 года, которое предусматривало, что государственный сектор займет «ведущие позиции» в экономике. До 17 отраслей были зарезервированы для государственного сектора, и государственная собственность рассматривалась как инструмент индустриализации, создания инфраструктуры и более широкого экономического развития.

В этот период не существовало формальной программы приватизации, и снижение государственной доли в государственных предприятиях не было заявленной целью политики. Ситуация изменилась с экономическими реформами 1991 года, когда количество отраслей, зарезервированных для государственного сектора, было сокращено, а правительство предложило продать часть своего акционерного капитала в отобранных государственных предприятиях финансовым учреждениям, взаимным фондам, работникам и другим инвесторам. Первые сделки по приватизации начались в 1991–92 годах посредством продажи миноритарных пакетов акций.

Программа приватизации Индии прошла через несколько этапов после 1991 года. В первой фазе, между 1991 и 2000 годами, правительство в основном продавало небольшие миноритарные доли в компаниях государственного сектора, привлекая около 20 000 крор рупий. Это включало продажу долей в Maruti Udyog (ныне Maruti Suzuki) и открытие Videsh Sanchar Nigam Limited (VSNL, ныне Tata Communications) для частных инвестиций.

Наиболее значительный сдвиг в политике произошел при правительстве под руководством Атала Бихари Ваджпаи в начале 2000-х годов, когда правительство осуществило стратегическую приватизацию путем передачи управленческого контроля частным игрокам. Были проданы контрольные пакеты акций Hindustan Zinc, Bharat Aluminium Company (BALCO) группе Sterlite, а также VSNL группе Tata. Кроме того, были частично приватизированы такие компании, как Indian Petrochemicals, в рамках реструктуризации подразделений в сталелитейной и энергетической отраслях.

Начиная с 2010-х годов, правительство все больше полагалось на листинги на фондовом рынке и продажу долей. IPO Coal India в 2010 году привлекло около 15 000 крор рупий, в то время как CPSE ETF, запущенный в 2014 году, и Bharat 22 ETF в 2017 году стали важными каналами монетизации государственных активов.

Согласно данным Департамента инвестиций и управления государственными активами (DIPAM), годовые поступления выросли с 24 349 крор рупий в 2015 финансовом году до рекордных 100 037 крор рупий в 2018 финансовом году, после чего снизились до 84 972 крор рупий в 2019 финансовом году и 50 300 крор рупий в 2020 финансовом году. Сбор упал до 32 886 крор рупий в 2021 финансовом году на фоне пандемии и далее до 13 534 крор рупий в 2022 финансовом году, когда была завершена продажа Air India. Поступления восстановились до 35 294 крор рупий в 2023 финансовом году, но снизились до 16 507 крор рупий в 2024 финансовом году и 10 163 крор рупий в 2025 финансовом году. В 2026 финансовом году правительство мобилизовало 16 886 крор рупий, а в 2027 финансовом году поступления достигли 20 391 крор рупий, в основном за счет транзакций типа oferta-for-sale (OFS), а не стратегической приватизации.

Правительство также продолжает продавать доли в таких компаниях, как NHPC, Coal India и Indian Railway Finance Corporation, через OFS, сохраняя при этом большинство в собственности. Среди крупных незавершенных сделок — предлагаемая приватизация Bharat Petroleum (BPCL) и запланированная продажа доли в IDBI Bank.

Правительство одобрило приватизацию BPCL в 2019 году, а продажа Shipping Corporation of India была утверждена с планом передачи управленческого контроля. IDBI Bank также был определен для стратегической продажи. Однако эти сделки задерживаются из-за проблем с оценкой, регуляторных разрешений, требований должной осмотрительности и трудностей в поиске подходящих покупателей.

Что стоит за этим сдвигом?

Леха Чакрабورتри, профессор Национального института государственного финансирования и политики (NIPFP), отметила, что «стратегия приватизации Индии сместилась от чистой фискальной целесообразности к выборочному структурному перераспределению, однако трансформация остается незавершенной». Она сообщила Business Standard, что после 1991 года продажа миноритарных долей служила в первую очередь для получения недолгового капитала для финансирования бюджетного дефицита, что было необходимо для стабилизации финансов после кризиса платежного баланса. Период 1999–2004 годов ознаменовал единственную подлинную попытку стратегической приватизации, которая передала как капитал, так и контроль в нескольких фирмах, обеспечив измеримый прирост эффективности. Однако этот эксперимент был прерван политическим сопротивлением.

Она добавила, что после 2004 года правительство вернулось к размыванию миноритарных долей, несмотря на стремление политики государственных предприятий 2021 года уменьшить их коммерческое присутствие. Хотя приватизация стала более структурированной, она, по ее словам, по-прежнему в значительной степени обусловлена целями по получению доходов, а не фактической передачей контроля.

Ритик Бхандари, руководитель группы в Центре права, политики и управления, NFPRC Foundation, заявил Business Standard, что приватизация Индии эволюционировала от продаж миноритарных долей, движимых фискальными потребностями в 1990-х годах, к стратегической приватизации при правительстве Ваджпаи, а затем к более структурированной системе после 2014 года, чему способствовало повышение статуса DIPAM и политика государственных предприятий 2021 года. Он отметил, что IPO LIC и последующие транши OFS отражают осторожный подход. «Вместо того чтобы уступать контроль над системно важным страховщиком, правительство последовательно выбирало размывание доли вместо полной продажи, монетизируя стоимость через рынок при сохранении большинства в собственности», — сказал он.

Он также подчеркнул, что это сочетание приватизации и калиброванного размывания доли определило стратегию после 2014 года, даже несмотря на то, что поступления от приватизации часто не достигали бюджетных целей.

Почему замедлилась стратегическая приватизация?

Стратегическая приватизация подразумевает продажу существенной доли вместе с передачей управленческого контроля, в отличие от продаж миноритарных долей, осуществляемых через IPO, OFS, обратный выкуп акций и биржевые фонды. Такие операции сложнее, поскольку они включают оценку активов, урегулирование долгов, вопросы сотрудников, регуляторные одобрения и поиск подходящих покупателей. Кроме того, они сталкиваются с большим политическим противодействием.

Чакрабورتри заявила, что «предпочтение OFS перед стратегическими продажами является рациональным ответом на три ограничивающих фактора — политические издержки, микроструктура рынка и административная мощность». Она добавила, что профсоюзное сопротивление, споры об оценке, межведомственная координация и идентификация покупателей неоднократно задерживали стратегические продажи, в то время как OFS стали более простым способом привлечения доходов без уступки контроля.

Задержка приватизации BPCL, Shipping Corporation of India и IDBI Bank иллюстрирует эти трудности. В результате правительство все чаще полагается на OFS в таких компаниях, как Coal India, Central Bank of India, NHPC, NLC India, GIC и Indian Railway Finance Corporation для мобилизации ресурсов.

Что это означает для долгосрочных целей?

Чакрабورتри считает, что продажа миноритарных долей помогает правительству привлекать средства и улучшать ликвидность рынка, но она не обеспечивает того прироста эффективности, который дает стратегическая приватизация. Она отметила, что OFS улучшает свободный оборот, повышает ценообразование и генерирует недолговые капитальные поступления для финансирования бюджетного дефицита. Однако это не решает фундаментальные проблемы агентских отношений, связанные с мягкими бюджетными ограничениями и остаточным бюрократическим контролем.

По ее мнению, прирост эффективности наблюдался в основном в тех случаях, когда передавались как право собственности, так и управленческий контроль. Она добавила, что крупные государственные доли продолжают связывать государственный капитал в коммерческом бизнесе, что ограничивает цель политики 2021 года по снижению роли государства в экономике. Она заключила, что «продажа долей — полезный финансовый инструмент. Однако это не замена приватизации».