Каждый год после публикации результатов муниципального аудита Генеральный аудитор публикует отчеты, которые широко освещаются в СМИ. В заголовках часто появляются фразы вроде «Только небольшое число муниципалитетов достигло чистого аудита» или «Муниципалитет X получил неквалифицированный аудит», а также сообщения о миллионах потраченных на бесполезные и расточительные расходы.
Для многих жителей Южной Африки эти термины вызывают путаницу и часто неправильно истолковываются. Например, некоторые ошибочно полагают, что «квалифицированный» аудит означает компетентность, тогда как в аудиторской практике это понятие используется в противоположном смысле. Это указывает на серьезную проблему грамотности в области аудита в Южной Африке.
В профессиональной сфере аудита, мнение без оговорок (unqualified audit opinion) считается наилучшим заключением, поскольку оно подтверждает, что финансовая отчетность достоверно отражает финансовое положение и результаты деятельности учреждения. Напротив, квалифицированное мнение (qualified audit opinion) сигнализирует о выявлении существенных проблем в определенных частях отчетности. Еще более серьезным является неблагоприятное мнение (adverse opinion), указывающее на существенные искажения в отчетности, а самое суровое — отказ от выражения мнения (disclaimer of opinion), когда аудитор не может собрать достаточные доказательства.
Термин «чистый аудит» был введен министром местного самоуправления Сисело Шисекой в 2009 году в рамках кампании «Операция чистый аудит». Однако в международных стандартах аудита такого заключения не существует. Генеральный аудитор выдает одно из четырех признанных мнений: без оговорок, с оговорками, неблагоприятное или отказ от мнения. Фраза «чистый аудит» является специфическим административным термином Южной Африки, который применяется к муниципалитету, получившему заключение без оговорок, при отсутствии существенных замечаний по заранее определенным целям и соблюдению законодательства. Таким образом, технически, «чистый аудит» — это просто заключение без оговорок без существенных замечаний.
Распространенное заблуждение заключается в том, что чистый аудит автоматически гарантирует предоставление населению качественных услуг. Это не так. Чистый аудит лишь подтверждает, что муниципалитет подготовил достоверную финансовую отчетность, надежные отчеты о деятельности и существенно соблюдал применимое законодательство. Он в первую очередь отражает управление, подотчетность и финансовое администрирование, а не состояние дорог или своевременность вывоза мусора. Муниципалитет с замечаниями по аудиту все равно может предоставлять приемлемые услуги в ряде сфер, поскольку хорошее управление создает основу для устойчивого предоставления услуг, но результаты аудита и качество услуг не являются идентичными понятиями.
Еще одна часто неправильно понимаемая концепция — это нерегулярные расходы (irregular expenditure). Когда в прессе сообщают о сотнях миллионов рандов, потраченных нерегулярно, многие читатели считают, что деньги были украдены. Это часто неверно. Нерегулярные расходы означают, что траты были произведены не в соответствии с предписаниями законодательства, что является вопросом правового соответствия, а не обязательно финансовой потери. Например, процесс закупок мог не следовать всем шагам, или документация могла быть неполной. При этом муниципалитет мог получить товары или услуги по справедливой рыночной цене. Важно понимать, что расход является нерегулярным из-за нарушения установленной юридической процедуры, а не потому, что деньги исчезли.
Расточительные и бесполезные расходы (fruitless and wasteful expenditure) относятся к расходам, произведенным впустую, не принесшим никакой ценности. Примерами могут служить штрафы за несвоевременную оплату счетов или расходы на брошенные проекты. В отличие от нерегулярных расходов, этот вид затрат фокусируется на достижении ценности за деньги. Законодательство обязывает бухгалтера расследовать такие траты, и если будет установлено мошенничество или коррупция, против ответственных должностных лиц должны быть возбуждены уголовные дела.
Несанкционированные расходы (unauthorised expenditure) часто путают с кражей, но это не так. Они возникают, когда учреждение тратит больше средств, чем было выделено советом или законодательным органом, или использует средства не по утвержденным бюджетным целям. Это прежде всего проблема бюджетного управления и финансового надзора, а не доказательство нечестности.
Генеральный аудитор постоянно указывает на одни и те же первопричины низких результатов аудита: слабый тон руководства и неэффективное этическое лидерство, плохое управление последствиями, нестабильность высшего руководства, вакансии в ключевых финансовых должностях, слабый внутренний контроль, плохая ведение учета и недостаточный надзор со стороны советов и аудиторских комитетов. По мнению автора, «тон руководства» является самым важным фактором, определяющим результаты аудита.
Муниципалитеты также сталкиваются с растущим давлением со стороны Национального казначейства, которое уделяет особое внимание предотвращению несанкционированных, нерегулярных, бесполезных и расточительных расходов (UIFW). Муниципалитеты должны не только выявлять такие расходы, но и оперативно расследовать их, возмещать убытки и применять эффективные меры воздействия. Национальное казначейство связывает надежное финансовое управление с дальнейшим выделением национальных трансфертов, угрожая вмешательством или приостановкой части долей.
По мере того как Комиссия Мадланга продолжает заслушивать доказательства, общественное внимание сосредоточено на серьезных обвинениях, которые перед ней рассматриваются. Однако не менее важны вопросы, касающиеся собственных процессов надзора Парламента, особенно роли Специального комитета, созданного для изучения связанных вопросов.
Важно подчеркнуть, что Комиссия все еще собирает доказательства, многие обвинения остаются спорными, и окончательных выводов пока не сделано. Тем не менее, поднимаемые проблемы требуют тщательного осмысления, поскольку они выходят за рамки индивидуального поведения и затрагивают устойчивость демократических институтов.
Обеспокоенность теперь не ограничивается тем, произошло ли неправомерное поведение в государственных учреждениях. Она распространяется на вопрос о том, подвержены ли сами учреждения, ответственные за расследование и надзор за этим неправомерным поведением, влиянию.
Автор описывает это явление как «Захват надзора» (Oversight Capture). Он возникает, когда сами институты, созданные для обеспечения независимого контроля, становятся объектом или кажутся объектом политического, личного, институционального или внешнего влияния.
В отличие от «Государственного захвата» (State Capture), который нацелен на механизмы правительства, Захват надзора направлен на механизмы, предназначенные для обнаружения и предотвращения злоупотреблений. Это особенно опасно, поскольку ослабляет последнюю линию защиты в конституционной демократии.
Несмотря на то, что окончательное подтверждение обвинений, представленных Комиссией, остается на усмотрение самой Комиссии и последующих юридических или парламентских процедур, представленные доказательства побуждают граждан Южной Африки задать сложные, но необходимые вопросы.
Возникают вопросы о том, может ли Парламент эффективно расследовать дела, в которых некоторые его собственные члены могут сами стать предметом доказательств. Также ставится вопрос, следует ли членам, чье поведение становится предметом достоверных показаний, продолжать участвовать в надзорных разбирательствах без независимой оценки потенциальных конфликтов интересов. Кроме того, необходимо рассмотреть, может ли политическая лояльность сосуществовать с конституционным долгом проводить беспристрастный надзор.
Эти вопросы нельзя игнорировать как политическую риторику; это вопросы управления высшего порядка. В корпоративном мире руководителей ожидают декларировать фактические или предполагаемые конфликты интересов и, при необходимости, воздерживаться от обсуждений. Цель этого — не подразумевать вину, а защищать целостность процесса принятия решений. Иронично, что стандарты, обычно применяемые к советам директоров компаний, не соблюдаются последовательно в публичных надзорных учреждениях.
Эта непоследовательность подрывает общественное доверие. Доверие к демократическим институтам зависит не только от того, что справедливость совершается, но и от того, что она выглядит так, будто совершается. Как только граждане начинают подозревать, что результаты предопределены, надзор теряет свою достоверность, независимо от конечных заключений.
Текущий момент также выявляет другую структурную слабость в системе подотчетности Южной Африки. В настоящее время одновременно функционируют комиссии по расследованию, парламентские комитеты, уголовные расследования, дисциплинарные процессы и этические механизмы. Хотя множественные процессы подотчетности могут усиливать друг друга, они также могут создавать пересекающиеся мандаты, противоречивые выводы и возможности для политической борьбы, если их тщательно не координировать.
Наибольшая опасность заключается в том, что надзор постепенно превращается в представление. Это центральный аргумент автора в работе «Театр управления» (Governance Theatre). Институты могут продолжать проводить слушания, выпускать заявления, создавать комитеты и готовить отчеты, в то время как цель подотчетности медленно исчезает. Управление становится чем-то, что исполняется, а не практикуется.
Существуют предупреждающие знаки, которые должна распознать каждая демократия. Это происходит, когда вопросы кажутся выборочными, когда выводы выглядят предопределенными, когда институциональная лояльность перевешивает объективное расследование, когда политические интересы затмевают конституционные обязательства, или когда публичное общение становится важнее самих доказательств. В таких случаях надзор начинает напоминать театр, а не подотчетность.
Южная Африка не может позволить себе такой исход. Решение состоит не в ослаблении Парламента или уменьшении важности комиссий по расследованию. Напротив, решение — укрепить их. Парламент должен рассмотреть возможность создания независимых процедур отказа от участия для членов комитетов, чья беспристрастность может быть разумно поставлена под сомнение. Независимый Комиссар по этике Парламента, защищенный от партийного политического влияния, мог бы обеспечить объективный надзор за этическими проблемами, касающимися членов.
Лидеры и следователи должны пользоваться повышенной институциональной независимостью и гарантированной занятостью при проведении конфиденциальных расследований. Большая прозрачность в ходе работы комитетов, сбалансированная защитой свидетелей там, где это необходимо, дополнительно укрепит общественное доверие. Прежде всего, осведомители и свидетели должны получать значительную защиту, поскольку без них подотчетность не может функционировать.
Эти реформы не являются выражением недоверия к Парламенту. Они являются выражением уверенности в конституционном управлении. Сильные институты не боятся проверки; они приветствуют ее, потому что проверка укрепляет легитимность. Комиссия Мадланга со временем завершит свою работу и представит свои выводы. Эти выводы, несомненно, будут важны. Однако история может в конечном итоге судить об этом периоде не по тому, к чему пришла Комиссия, а по тому, как Южная Африка отреагировала на поднятые ею институциональные вопросы.
Самая большая угроза демократии — это не только коррупция. Это постепенное разрушение институтов, созданных для разоблачения коррупции. Как только сам надзор становится уязвимым для влияния, подотчетность начинает давать сбой. Когда подотчетность терпит неудачу, падает общественное доверие. И когда граждане теряют уверенность в том, что институты могут самостоятельно и справедливо себя контролировать, сама демократия начинает слабеть. Поэтому Южная Африка стоит перед решающим выбором: продолжать полагаться на структуры подотчетности, независимость которых ставится под сомнение, или укрепить эти институты до того, как общественное доверие истощится еще больше. Будущее конституционной демократии будет определяться не только тем, как мы противостоим коррупции, но и тем, сможем ли мы гарантировать, что те, кому поручен надзор, останутся вне его досягаемости.
В контексте обсуждения кадровой политики в Университете Кейптауна Тебого Летси, председатель Комитета парламента по высшему образованию и обучению, выразил обеспокоенность статистическими данными. Он отметил, что 39,7% профессоров являются белыми, 39,3% — иностранными гражданами, тогда как африканские, индийские и колорированные профессора составляют всего 22,6% от общего числа.
Более чем через три десятилетия после окончания апартеида, вызывает тревогу, что законодатели Южной Африки продолжают вести национальные дискуссии, используя расовые рамки, унаследованные от той эпохи. Последняя полемика вокруг найма иностранных ученых в университетах, которая произошла на фоне общенациональных протестов против ксенофобии, демонстрирует, насколько глубоко эти разногласия укоренены в политическом дискурсе страны.
Летси подчеркнул, что, хотя эти цифры могут потребовать тщательного изучения, особенно в отношении трансформации и развития местных академических кадров, более тревожным является сам способ проведения этих дебатов. Лидеры Южной Африки часто говорят о приоритете южан, однако одновременно они продолжают разделять граждан по расовым категориям времен апартеида, рассматривая при этом иностранных граждан как единую группу. Это противоречие подрывает проект построения нации, который должна была продвигать демократия.
Страна гордо называет себя «одной страной, многими народами», и единство проявляется, например, во время поддержки команд Bafana Bafana, Springboks или Proteas, когда раса, язык и этничность отходят на второй план перед общей национальной идентичностью. Тем не менее, многие политики возвращаются к лексике разделения при обсуждении миграции, трансформации и занятости.
Это происходит на фоне растущего недовольства среди населения. Рост безработицы, медленный экономический рост, низкое качество государственных услуг и повсеместная коррупция заставили многих жителей Южной Африки почувствовать себя покинутыми. По мере снижения общественного доверия к институтам, политическим лидерам становится соблазнительно искать простые объяснения сложным проблемам, и дебаты о ксенофобии становятся одним из таких каналов.
Обвинение иностранцев в системных неудачах рискует отвлечь внимание от истинных причин кризиса: слабого экономического роста, неэффективного управления, устаревшей инфраструктуры и недостаточных результатов в сфере образования. Более тревожным является явное забвение истории самой Южной Африки. Во времена апартеида множество африканских стран принимали южноафриканских эмигрантов, активистов, студентов и борцов за свободу, предоставляя им убежище и поддержку, что способствовало освободительной борьбе и формированию современной демократической Южной Африки.
Поэтому крайне обескураживает, что многие африканцы, приезжающие в Южную Африку в поисках возможностей, теперь подвергаются подозрению, враждебности и иногда насилию. При этом это не означает, что Южная Африка должна отказываться от усилий по поддержке своих граждан. Каждая власть обязана обеспечивать, чтобы ее население получало выгоду от экономических возможностей и государственных инвестиций, однако приоритезация не должна путаться с исключением или становиться оправданием ксенофобии.
Дискуссия об университетах показывает, почему такие различия имеют значение. Университет — это не просто очередное рабочее место; это учреждение, созданное для генерации идей, проведения исследований и обучения будущих поколений. Академическое превосходство всегда зависело от перемещения людей и идей через границы. Самые уважаемые университеты мира являются глобальными структурами, где ученые регулярно работают за пределами своих родных стран, а научные прорывы часто возникают благодаря международному сотрудничеству.
Южная Африка получила огромную пользу от этого обмена идеями. Ученые со всего Африканского континента и за его пределами укрепляли местные университеты посредством исследований, руководства магистрантов и наставничества. Во многих случаях они занимают высокие должности благодаря редким навыкам, приобретенным десятилетиями учебы и опыта. Это особенно критично для страны, испытывающей нехватку руководителей докторских программ и исследователей.
Создание профессора отличается от заполнения вакансии в обычной организации, поскольку академическая экспертиза требует многолетних, зачастую десятилетних, усилий на развитие. В узкоспециализированных областях, таких как инженерия, науки о здоровье, искусственный интеллект, математика и биотехнологии, конкуренция за квалифицированных ученых очень высока. Закрытие дверей для международных талантов ослабило бы университеты, уменьшило бы научные результаты и в конечном итоге навредило бы студентам.
В то же время, сторонники интернационализации должны признавать законные опасения по поводу трансформации. Летси прав, задаваясь вопросом, почему, несмотря на годы инвестиций в программы по развитию чернокожих южноафриканских ученых, некоторые учреждения все еще не могут трансформировать свои высшие академические ряды. Государственное финансирование, направленное на наращивание местного потенциала, должно приносить измеримые результаты.
Ключевой вопрос заключается не в том, является ли ученый иностранцем или южанином. Реальный вопрос состоит в том, успешно ли университеты уравновешивают превосходство, трансформацию и национальное развитие. Эти цели не исключают друг друга; напротив, лучшие системы высшего образования в мире преследуют их одновременно. Такие страны, как Канада, Австралия, Германия, Великобритания и США, привлекают мировые таланты, одновременно активно инвестируя в развитие отечественных исследователей и ученых. Южная Африка должна следовать этому примеру.
Университеты должны оставаться глобально связанными, демонстрируя при этом четкую приверженность взращиванию местных талантов. Каждое назначение должно быть прозрачным, законным и связано либо с реальными потребностями в навыках, либо с академическим превосходством. Иностранные ученые должны вносить вклад не только через преподавание и исследования, но и путем наставничества южноафриканских коллег и помощи в подготовке будущих ученых.
Правительство, со своей стороны, должно ускорить усилия по выпуску большего числа докторантов, исследователей и профессоров из исторически неблагополучных сообществ. Жалобы на иностранных ученых звучат пусто, если государство не расширяет поток местных талантов. В конечном счете, эта дискуссия никогда не должна сводиться к выбору между южанами и иностранцами; она должна касаться создания университетов, способных конкурировать на мировой арене, одновременно служа целям национального развития.
Министр высшего образования Бути Манамела настаивает на том, что южане должны иметь приоритет при трудоустройстве, но предупреждает против сведения сложного вопроса к лозунгам, ксенофобии или дезинформации. Он утверждает, что интернационализация — это не лазейка для обхода местного трудоустройства или размывания трансформации. Приоритет южанам, безусловно, важен, но нельзя оставлять Южную Африку в изоляции. Наиболее успешные нации — это те, которые привлекают лучшие умы, развивают собственные таланты и обеспечивают их совместный рост, что и является балансом, к которому должны стремиться университеты и политики Южной Африки.
Акция по борьбе с незаконными билбордами в городе Йоханнесбург рассматривается не просто как вопрос соблюдения муниципальных норм. Это своего рода проверка надежности индустрии наружной рекламы Южной Африки, которая напоминает, что рекламодатели приобретают доверие, а не просто рекламные площади.
Когда крупные бренды размещаются на конструкциях, не соответствующих требованиям, это выявляет системную слабость. Вся модель наружной рекламы основана на предположении, что продаваемый продукт является законным.
Существует несколько важных моментов, которые следует учитывать. Во-первых, восприятие риска меняется очень быстро. Рекламодателям не требуется повсеместное нарушение правил, чтобы отступить и действовать осторожно; этого достаточно, чтобы замедлить инвестиционные решения в среде, которая в целом показывает высокие результаты.
Во-вторых, прозрачность становится новым конкурентным преимуществом. Владельцы медиа, способные предоставить безупречную документацию и разрешения, не просто избегают рисков, они создают конкурентное преимущество на рынке, где доверие становится дефицитным.
Это проблема всей цепочки создания стоимости, а не ответственности одной стороны. Агентства, рекламодатели, владельцы медиа и муниципалитеты все заинтересованы в результате, что подразумевает, что решение должно быть коллективным. Нельзя делегировать эту задачу?
Настоящая возможность заключается не в купировании ущерба, а в проявлении лидерства со стороны всех участников этой цепочки. Необходимо оперативно формализовать обеспечение соответствия, продвигать отраслевые стандарты документации и рассматривать прозрачность как базовое требование, а не как маркетинговый козырь. Именно такие компании завоевывают доверие рекламодателей, которые увеличивают свои бюджеты.
Индустрия наружной рекламы годами доказывала свою эффективность и добилась своего места за стратегическим столом. Защита этого положения сейчас важнее любой отдельной рекламной кампании, поскольку доверие, будучи утраченным, восстановить гораздо дороже, чем поддерживать его.
