Diferenças entre desinvestimento, oferta pública de ações, venda estratégica e privatização

O governo indiano concluiu na semana passada a Venda por Oferta Pública (OFS) de ações da Life Insurance Corporation of India (LIC). Este passo aproxima o governo da meta de privatização para o ano fiscal de 2027, que é de 80.000 crore rupias, ao mesmo tempo que ajuda a seguradora a cumprir as normas de participação pública mínima (MPS) estabelecidas pela Securities and Exchange Board of India (Sebi).

No âmbito desta OFS, foi vendida uma participação básica de 2,5%, com uma opção de greenshoe para aumentar para 4%, totalizando uma oferta geral de 6,5%. Esta transação demonstra a evolução da estratégia de privatização da Índia nas últimas três décadas. Desde a liberalização econômica em 1991, a abordagem do governo mudou da privatização estratégica e transferência de controle gerencial para a diluição gradual da participação através do mercado de ações, permitindo atrair fundos sem ceder o controle.

Qual era a política do governo antes de 1991?

Antes de 1991, a política econômica da Índia garantia um papel dominante ao setor público, pois o governo possuía e operava empresas em vários setores chave. Essa abordagem foi amplamente determinada pela Decisão de Política Industrial de 1956, que previa que o setor público ocuparia 'posições de liderança' na economia. Dezoito setores foram reservados para o setor público, e a propriedade estatal era vista como uma ferramenta de industrialização, criação de infraestrutura e desenvolvimento econômico mais amplo.

Nesse período, não existia um programa formal de privatização, e a redução da participação estatal nas empresas estatais não era um objetivo declarado da política. A situação mudou com as reformas econômicas de 1991, quando o número de setores reservados ao setor público foi reduzido, e o governo propôs vender parte de seu capital acionário em empresas estatais selecionadas a instituições financeiras, fundos mútuos, funcionários e outros investidores. As primeiras transações de privatização começaram em 1991-92 através da venda de pacotes minoritários de ações.

O programa de privatização da Índia passou por várias fases após 1991. Na primeira fase, entre 1991 e 2000, o governo vendeu principalmente pequenas participações minoritárias em empresas estatais, arrecadando cerca de 20.000 crore rupias. Isso incluiu a venda de participações na Maruti Udyog (agora Maruti Suzuki) e a abertura da Videsh Sanchar Nigam Limited (VSNL, agora Tata Communications) para investimentos privados.

A mudança mais significativa na política ocorreu sob o governo de Atal Bihari Vajpayee no início dos anos 2000, quando o governo realizou privatizações estratégicas transferindo o controle gerencial para atores privados. Pacotes de controle da Hindustan Zinc e Bharat Aluminium Company (BALCO) foram vendidos ao grupo Sterlite, bem como a VSNL ao grupo Tata. Além disso, empresas como Indian Petrochemicals foram parcialmente privatizadas no âmbito da reestruturação de divisões nos setores siderúrgico e de energia.

A partir da década de 2010, o governo passou a depender cada vez mais de listagens em bolsa e vendas de participações. O IPO da Coal India em 2010 arrecadou cerca de 15.000 crore rupias, enquanto o CPSE ETF, lançado em 2014, e o Bharat 22 ETF em 2017 tornaram-se canais importantes de monetização de ativos estatais.

De acordo com dados do Departamento de Investimento e Gestão de Ativos Estatais (DIPAM), as receitas anuais aumentaram de 24.349 crore rupias no ano fiscal de 2015 para um recorde de 100.037 crore rupias no ano fiscal de 2018, diminuindo depois para 84.972 crore rupias no ano fiscal de 2019 e 50.300 crore rupias no ano fiscal de 2020. A arrecadação caiu para 32.886 crore rupias no ano fiscal de 2021, devido à pandemia, e mais para 13.534 crore rupias no ano fiscal de 2022, quando a venda da Air India foi concluída. As receitas se recuperaram para 35.294 crore rupias no ano fiscal de 2023, mas caíram para 16.507 crore rupias no ano fiscal de 2024 e 10.163 crore rupias no ano fiscal de 2025. No ano fiscal de 2026, o governo mobilizou 16.886 crore rupias, e no ano fiscal de 2027, as receitas atingiram 20.391 crore rupias, principalmente através de transações do tipo oferta-for-sale (OFS), e não de privatização estratégica.

O governo também continua a vender participações em empresas como NHPC, Coal India e Indian Railway Finance Corporation através de OFS, mantendo a maioria em posse. Entre os grandes negócios inacabados estão a privatização proposta da Bharat Petroleum (BPCL) e a venda planejada de participação no IDBI Bank.

O governo aprovou a privatização da BPCL em 2019, e a venda da Shipping Corporation of India foi aprovada com um plano de transferência de controle gerencial. O IDBI Bank também foi designado para venda estratégica. No entanto, essas transações estão atrasadas devido a problemas de avaliação, aprovações regulatórias, requisitos de devida diligência e dificuldades na busca por compradores adequados.

O que está por trás dessa mudança?

Lekha Chakraborti, professora do National Institute of Public Finance and Policy (NIPFP), observou que 'a estratégia de privatização da Índia mudou da pura viabilidade fiscal para a redistribuição estrutural seletiva, mas a transformação permanece incompleta'. Ela informou ao Business Standard que, após 1991, a venda de participações minoritárias serviu principalmente para obter capital não endividado para financiar o déficit orçamentário, o que era necessário para estabilizar as finanças após a crise da balança de pagamentos. O período de 1999-2004 marcou a única tentativa genuína de privatização estratégica, que transferiu tanto capital quanto controle em várias empresas, garantindo um aumento mensurável de eficiência. No entanto, esse experimento foi interrompido pela resistência política.

Ela acrescentou que, após 2004, o governo voltou à diluição de participações minoritárias, apesar do objetivo da política de empresas estatais de 2021 de reduzir sua presença comercial. Embora a privatização tenha se tornado mais estruturada, ela, segundo ela, ainda é em grande parte impulsionada por objetivos de receita, e não pela transferência real de controle.

Ritik Bhandari, líder de grupo no Centre for Law, Policy and Governance, NFPRC Foundation, declarou ao Business Standard que a privatização da Índia evoluiu das vendas de participações minoritárias impulsionadas por necessidades fiscais nos anos 90 para a privatização estratégica sob o governo Vajpayee, e depois para um sistema mais estruturado após 2014, facilitado pelo aumento do status do DIPAM e pela política de empresas estatais de 2021. Ele observou que o IPO da LIC e as subsequentes parcelas de OFS refletem uma abordagem cautelosa. 'Em vez de ceder o controle de uma seguradora sistemicamente importante, o governo optou consistentemente pela diluição da participação em vez da venda total, monetizando o valor através do mercado enquanto mantém a maioria da propriedade', disse ele.

Ele também enfatizou que essa combinação de privatização e diluição calibrada definiu a estratégia após 2014, mesmo que as receitas da privatização frequentemente não atingissem as metas orçamentárias.

Por que a privatização estratégica desacelerou?

A privatização estratégica implica a venda de uma participação substancial juntamente com a transferência do controle gerencial, ao contrário das vendas de participações minoritárias realizadas por meio de IPOs, OFSs, recompras de ações e fundos negociados em bolsa. Tais operações são mais complexas, pois envolvem avaliação de ativos, liquidação de dívidas, questões de pessoal, aprovações regulatórias e busca por compradores adequados. Além disso, enfrentam maior oposição política.

Chakraborti afirmou que 'a preferência por OFS em vez de vendas estratégicas é uma resposta racional a três fatores limitantes — custos políticos, microestrutura do mercado e capacidade administrativa'. Ela acrescentou que a resistência sindical, disputas de avaliação, coordenação interministerial e identificação de compradores atrasaram repetidamente as vendas estratégicas, enquanto as OFSs se tornaram uma maneira mais simples de gerar receita sem ceder o controle.

O atraso na privatização da BPCL, Shipping Corporation of India e IDBI Bank ilustra essas dificuldades. Como resultado, o governo depende cada vez mais de OFSs em empresas como Coal India, Central Bank of India, NHPC, NLC India, GIC e Indian Railway Finance Corporation para mobilizar recursos.

O que isso significa para os objetivos de longo prazo?

Chakraborti acredita que a venda de participações minoritárias ajuda o governo a atrair fundos e melhorar a liquidez do mercado, mas não proporciona o aumento de eficiência que a privatização estratégica oferece. Ela observou que as OFSs melhoram a circulação livre, aumentam a precificação e geram receitas de capital não endividadas para financiar o déficit orçamentário. No entanto, isso não resolve os problemas fundamentais de agência relacionados a restrições orçamentárias brandas e controle burocrático residual.

Na sua opinião, o aumento de eficiência foi observado principalmente nos casos em que tanto o direito de propriedade quanto o controle gerencial foram transferidos. Ela acrescentou que as grandes participações estatais continuam a prender o capital estatal em negócios comerciais, o que limita o objetivo da política de 2021 de reduzir o papel do Estado na economia. Ela concluiu que 'a venda de participações é uma ferramenta financeira útil. No entanto, não é um substituto para a privatização.'